Тюремное служение

В условиях административной реформы большое место отводится совершенствованию контроля за деятельностью государственных служащих, в том числе и сотрудников системы исполнения уголовных наказаний. Предметом контроля здесь выступают общественные отношения, связанные со служебной деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. При этом служебная деятельность рассматривается с точки зрения соответствия международным правовым актам, Конституции РФ, законодательству о государственной службе Российской Федерации, уголовно-исполнительному законодательству и иным нормативным правовым актам. Предмет контроля в пенитенциарной сфере представляет собой сложное социально-правовое явление, проявляющееся в его многоаспектном содержании. Это связано как с неоднородностью самого контролируемого объекта (государственные служащие, замещающие должности государственной службы различных видов), так и разносторонностью направлений его деятельности. Положением о Федеральной службе исполнения наказаний*(1) определены следующие задачи, стоящие перед этим федеральным органом исполнительной власти, его должностными лицами и государственными служащими: исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний; обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных; обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений; охрана и конвоирование осужденных; создание осужденным условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов; организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации. Реализация указанных задач на практике составляет содержательную сторону деятельности персонала пенитенциарной системы и, следовательно, определяет предмет контроля. Как мы видим, в руководящих документах соблюдение прав и свобод осужденных обозначено в качестве приоритетного направления работы персонала. Это обусловлено, как минимум, двумя факторами. Во-первых, социальной значимостью исполнения уголовного наказания, связанной с исправлением осужденного как человека и гражданина, возвращением его после освобождения из мест лишения свободы к правопослушной жизни. Во-вторых, практическим воплощением требований международных правовых актов и конституционных положений о приоритете прав и свобод человека, их соблюдении и охране в условиях изоляции осужденного от общества. Важнейшими элементами предмета контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы являются стандарты в области прав человека. В качестве таких стандартов выступают нормы как общепринятых международных правовых актов, определяющих личные, политические, гражданские, социально-экономические и культурные права и свободы человека, так и специализированных договоров и конвенций, регулирующих обращение с осужденными, лишенными свободы. К первой группе следует отнести Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.)*(2), Европейскую конвенцию о защите прав и основных свобод (1950 г.)*(3) и др. Ко второй группе - Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.), Основные принципы обращения с заключенными (1990 г.), Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1988 г.). Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985 г.), Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (1990 г.), Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1975 г.), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.)*(4), Европейская конвенция по предупреждению пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Европейские пенитенциарные правила (1987 г.)*(5). Во многих перечисленных документах содержатся нормы-принципы, которые, являясь частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), имеют прямое действие и обязательны для исполнения всеми гражданами и официальными органами на всей территории страны. Поэтому предмет контроля в пенитенциарной сфере представляют прежде всего обязательные нормы международных правовых актов, определяющие естественные права человека, которые не могут нарушаться при исполнении уголовных наказаний. К таким "абсолютным" правам следует отнести право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрет пыток, право на свободу мысли, совести и религии и др. Права человека, закрепленные в международных актах, во многом предопределили содержание главы 2 Конституции РФ. Согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов публичной власти, в том числе и администрации учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Осужденный даже в условиях строгой изоляции, связанной с отбыванием лишения свободы, остается гражданином Российской Федерации. Поэтому вполне закономерно, что предмет контроля в пенитенциарной сфере включает в себя прежде всего соблюдение персоналом прав и свобод осужденных, закрепленных в Конституции. Анализ положений главы 2 Конституции позволяет выделить из общего массива норм перечень гарантированных осужденным к лишению свободы прав и свобод, которые и составляют содержание предмета контроля. Это, во-первых, естественные (личные) права: на жизнь (ст. 20); охрану достоинства личности (ст. 21); свободу и личную неприкосновенность (ст. 22); свободное определение и указание своей национальной принадлежности, пользование родным языком, свободный выбор языка общения, обучения и творчества (ст. 26); свободу совести и вероисповедания (ст. 28). Во-вторых, это такие политические права, как право на свободу мысли, слова и получения информации (ст. 29) и право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). В-третьих, социально-экономические права, которые установлены в ст. 34-44 Конституции и к которым относятся права: на предпринимательскую деятельность; частную собственность, в том числе на землю; свободный труд; отдых; защиту материнства, детства и семьи; социальное обеспечение; жилище; охрану здоровья и медицинскую помощь; благоприятную окружающую среду; образование; свободу творчества. Нетрудно заметить, что предмет контроля в пенитенциарной сфере охватывает не все права и свободы граждан, указанные в Конституции. Это неслучайно, поскольку уголовные наказания в виде лишения свободы являются наиболее строгими мерами государственного принуждения, которые заключаются в существенном лишении или ограничении прав и свобод осужденного. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исполнение пожизненного лишения свободы и лишения свободы на определенный срок связано с ограничением таких социальных ценностей и благ осужденного, как свобода передвижения, свобода общения, права на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, права на неприкосновенность жилища и др., а также с особенностями реализации остальных прав и свобод. Изъятия и ограничения, специфика их осуществления в этом случае устанавливаются федеральным законодательством, и прежде всего Уголовно-исполнительным кодексом РФ. Уголовно-исполнительное законодательство содержит национальные стандарты в области прав и свобод осужденных к лишению свободы; эти нормы являются сердцевиной предмета и системы контроля в целом. В части 1 ст. 10 УИК РФ подчеркивается, что Российская Федерация уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных. Основные права осужденных к лишению свободы закреплены в ст. 12-14 УИК РФ, их специальные права в ст. 88-95, 98, 101, 104-105 и др. Так, осужденные к лишению свободы имеют право на свидания, получение посылок, переписку, телефонные переговоры и т.д. Обеспечение прав осужденных - важный показатель законности деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Контроль за соблюдением прав и свобод осужденных осуществляется различными международными и государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями. В зависимости от субъектов контроля можно выделить международный, государственный и общественный контроль. Международный контроль предусмотрен международными правовыми актами о правах человека*(6). В них предусмотрены такие контрольные органы, как Комитет по правам человека ООН, Комитет ООН против пыток, Европейский Суд по правам человека, Европейский комитет по предупреждению пыток. 10 декабря 1985 г. СССР подписал Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). Эта Конвенция была ратифицирована с оговорками Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 января 1987 г. N 6416-XI и вступила силу 26 июня 1987 г. Согласно ст. 19 Конвенции, Советский Союз возложил на себя обязанность регулярно представлять Комитету ООН против пыток доклады о соблюдении прав человека и предотвращении пыток (в том числе и при исполнении уголовных наказаний). Это стало первым шагом в распространении международного контроля на пенитенциарные учреждения СССР. 5 июля 1991 г. Верховный Совет СССР принял ряд документов, расширяющих возможности международного контроля за соблюдением прав и свобод человека в местах лишения свободы. Соответствующими постановлениями высший орган законодательной власти закрепил присоединение СССР к Факультативному протоколу Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.)*(7), признал компетенцию Комитета по правам человека в соответствии со ст. 41 Пакта*(8), снял оговорку в отношении ст. 20 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и признал компетенцию Комитета против пыток в соответствии со ст. 21 и 22 Конвенции*(9). В связи с этим в CCCР появились две новые формы международного контроля: указанные комитеты ООН получили право принимать и рассматривать сообщения других государств и индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией СССР, о нарушении прав человека и применении пыток. Дальнейшее развитие международный контроль за соблюдением прав человека в местах лишения свободы получил уже после распада СССР. В связи с вступлением России в Совет Европы 28 февраля 1996 г. Президент РФ подписал Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Первый документ был ратифицирован Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных и протоколов к ней". Согласно ст. 1 данного закона, Российская Федерация признала компетенцию Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека по разрешению заявления (жалобы) любого лица (в том числе и осужденного), неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения Российской Федерацией их прав, изложенных в Конвенции и указанных в Протоколах к ней, в случаях, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления в действие этих договорных актов в отношении Российской Федерации. Конвенция вступила в силу для России 5 мая 1998 г. С 1 ноября 1998 г. стала действовать новая редакция Конвенции, упразднившая Европейскую комиссию по правам человека и предусмотревшая изменение структуры и порядка деятельности Европейского Суда. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания была ратифицирована Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 44-ФЗ. Конвенция вступила в силу для России 1 сентября 1998 г. Согласно ст. 2 Конвенции, члены Европейского комитета против пыток имеют право посещать любые места, где содержатся лица, лишенные свободы государственной властью. Создание аналогичного института - Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета ООН против пыток предусмотрено в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Этот документ был принят 18 декабря 2002 г. резолюцией 57/199 на 77-м пленарном заседании 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН*(10). Протокол открыт для подписания, ратификации и присоединения с 1 января 2003 г. С его подписанием и ратификацией Россия возьмет на себя обязательства не только разрешить посещение мест лишения свободы членами Подкомитета (ст. 4), но и создать подобный отечественный орган (ст. 3). Тем самым появятся новые формы международного контроля за соблюдением прав человека в исправительных учреждениях. Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, предусмотрен в ст. 19-24 УИК РФ. В соответствии со ст. 19 УИК РФ федеральные органы государственной власти наделены правом контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персонала. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации. Конституция РФ (ст. 11) относит к федеральным органам государственной власти Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Контрольный статус Президента РФ является частью его общего конституционно-правового статуса, который определен статьями 80-93 гл. 4 Конституции РФ. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства; гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса. В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью Федеральной службы исполнения наказаний как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. Реализуя свои полномочия, Президент РФ Указом от 13 октября 2004 г. N 1314 утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда. При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать различные формы непосредственного контроля: личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в этих учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др. На основе нормативных правовых актов Президент РФ делегирует часть полномочий по контролю за соблюдением прав осужденных своей Администрации и ее структурным подразделениям. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные - Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента в федеральных округах. Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания РФ за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы основан на принципе разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотрены различные формы контроля. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как прав и свобод осужденных, так и механизма контроля за их соблюдением. Наиболее значимыми в этом плане являются УИК РФ и Закон РФ "О деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя парламентские запросы, парламентские слушания, отчеты Правительства РФ об исполнении бюджета. Новой эффективной формой парламентского контроля за соблюдением прав осужденных должны стать парламентские расследования. В соответствии с принятым 21 октября 2005 г. в первом чтении проектом Федерального закона N 217901-4 "О парламентских расследованиях" одной из главных целей парламентского расследования является защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. По смыслу проекта федерального закона обязательному парламентскому расследованию должны подлежать факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод осужденных, которые все еще имеют место в исправительных учреждениях. Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и уголовно-исполнительное законодательство предусматривают многообразные формы индивидуального контроля за соблюдением прав и свобод осужденных со стороны членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. К ним следует отнести: рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, в том числе и осужденных; личное посещение учреждений УИС; внесение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса) соответствующему должностному лицу; обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (приглашение на "правительственный час" министра юстиции РФ, директора ФСИН России и иных должностных лиц), обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан при исполнении уголовных наказаний и др. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента РФ, не означает исключения ее из юрисдикции Правительства РФ. Это обусловлено возложением на Правительство задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России. Так, Правительство определяет и контролирует соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, государственных стандартов обеспечения социально-экономических прав осужденных*(11). Сущностная характеристика судебного контроля, данная в ст. 20 УИК РФ, раскрывает лишь часть форм, используемых судами при осуществлении контрольной деятельности. В механизме судебного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, участвуют как суды, вынесшие приговор, так и суды, расположенные по месту исполнения уголовного наказания (ст. 396 УПК РФ). Особое место в судебном контроле занимает рассмотрение жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации исправительных учреждений. Если ранее оно допускалось только в специальных случаях, предусмотренных законом, то теперь производится по общим правилам в соответствии с законодательством РФ. Основания и порядок рассмотрения подобных жалоб предусмотрены нормами гл. 25 ГПК РФ, регламентирующими производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Другие формы судебного контроля за соблюдением прав осужденных закреплены в процессуальном законодательстве. Они касаются контроля деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, по обеспечению прав осужденных при рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел. Статья 21 УИК РФ содержит общие положения об осуществлении ведомственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. В связи с проводимой в стране административной реформой организация контрольной деятельности со стороны вышестоящих органов и должностных лиц несколько изменилась. Минюст России в соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ*(12) осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН России. Тем самым Министерство юстиции Российской Федерации является органом ведомственного контроля, полномочия которого установлены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти*(13) и Положением о Министерстве юстиции РФ. Одним из главных направлений деятельности Минюста России по координации и контролю является подготовка ежегодных докладов Президенту РФ и Правительству о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания. Для реализации данной функции Минюст наделен соответствующими полномочиями. Вместе с тем наибольший объем контрольных полномочий за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, сосредоточен в ФСИН России. Это полностью оправданно, так как именно руководство Федеральной службы исполнения наказаний и ее территориальных органов несет персональную ответственность за соблюдение прав и свобод осужденных. Закономерно, что уровень их практической реализации напрямую зависит от масштабов и глубины контрольного воздействия центрального и территориальных аппаратов ФСИН России на персонал подчиненных учреждений. В данном случае речь идет о внутриведомственном контроле, который осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации). Специально для осуществления контроля за соблюдением прав человека в учреждениях, исполняющих наказания, в ГУИН Минюста России был создан одноименный отдел*(14), а на местах введены должности помощников начальников территориальных органов УИС по соблюдению прав человека. На эти органы возложены функции по обобщению поступающей информации о соблюдении прав человека и докладе ее руководству, по рассмотрению предложений и заявлений осужденных и иных граждан по вопросам соблюдения прав человека, по личному участию в инспектировании учреждений и органов, исполняющих наказания. Прокурорский надзор за соблюдением прав осужденных и законностью деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии со ст. 22 УИК РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". В соответствии со ст. 33 названного закона при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: посещать в любое время органы и учреждения, исполняющие наказания; опрашивать осужденных; знакомиться с документами, на основании которых эти лица осуждены, и с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права осужденных, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Прокурор обязан отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и осужденных; немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Кроме того, прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания. В последние годы в связи со становлением правового государства и гражданского общества происходит расширение круга субъектов контрольной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"" наделил правом беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, и, соответственно, контроля Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Это позволило привести предписания УИК РФ в соответствие с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Уполномоченный рассматривает жалобы на нарушения прав человека, поступившие от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе находящихся в учреждениях и органах, исполняющих наказания. Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией этих мест не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. При проведении проверки по жалобам о нарушении прав и свобод осужденных Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, запрашивать и получать от государственных органов и у должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Уполномоченный вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности учреждений и органов УИС и их должностных лиц. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами ФСИН России и ее подразделений. Важной формой реагирования на нарушения прав осужденных являются доклады Уполномоченного. Проблемы соблюдения прав осужденных находят освещение в ежегодных докладах Уполномоченного о своей деятельности, направляемых Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, во все высшие судебные инстанции и Генеральному прокурору РФ. Ежегодные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете". Кроме того, 10 октября 2000 г. Уполномоченным по правам человека в РФ был направлен Президенту РФ, в Государственную Думу, Правительство РФ, МВД России и Минюст России специальный доклад "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации". Законодатель в ст. 24 УИК РФ установил в качестве контрольного органа уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Такая должность предусмотрена статьей 5 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и уже учреждена в 31 регионе страны. Основные направления и формы контроля в сфере обеспечения прав осужденных региональных уполномоченных, как правило, аналогичны деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ*(15). Общественный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, установлен статьей 23 УИК РФ. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения уголовных наказаний показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести общественные наблюдательные комиссии, Общественную палату РФ, комиссии по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Особенностью контрольной деятельности этих субъектов контроля является то, что только некоторые из них имеют определенный в законе контрольный статус. Так, правом контроля во время посещений учреждений, исполняющих наказания, согласно ст. 38 Закона РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", обладают главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий и члены общественных наблюдательных комиссий, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако в последнем случае мы имеем прецедент, когда Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ в уголовно-исполнительное законодательство внесен этот новый субъект контроля, но компетенция общественных наблюдательных комиссий и их членов должна быть определена в Федеральном законе "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", проект которого в настоящее время обсуждается в Государственной Думе. Согласно ст. 15 законопроекта*(16), подготовленного ко второму чтению, планируется наделить общественную наблюдательную комиссию, а также членов общественной наблюдательной комиссии следующими контрольными полномочиями в сфере исполнения уголовных наказаний: 1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии посещать исправительные учреждения в установленном законом порядке при соблюдении правил внутреннего распорядка указанных учреждений; при этом члены общественной наблюдательной комиссии вправе по собственной инициативе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения безопасности осужденных и иные помещения учреждений уголовно-исполнительной системы, за исключением охранных объектов и сооружений, на посещение которых необходимо согласие начальников соответствующих исправительных учреждений; 2) беседовать с осужденными при наличии согласия указанных лиц в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего учреждения или органа видеть их, но не слышать; 3) принимать обращения и жалобы от осужденных по вопросам нарушения их прав и законных интересов; 4) обращаться с заявлениями к начальнику исправительного учреждения и вышестоящим должностным лицам по вопросам, связанным с обеспечением прав и законных интересов осужденных; 5) принимать участие с правом совещательного голоса в работе комиссии исправительного учреждения при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие; 6) направлять жалобы лиц, находящихся в местах лишения свободы, их родственников, защитников и представителей, а также иных лиц по вопросам обеспечения прав человека органам или должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение данных жалоб по существу. С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"*(17). Данный закон закрепил создание и регламентировал деятельность оригинального, не имеющего аналогов в отечественной истории контрольного органа - Общественной палаты. Это новый общественный институт, одной из главных задач которого является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Одним из основных направлений работы Общественной палаты РФ должен стать контроль за правоохранительными органами, в том числе и за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Для этого в соответствии со ст. 16 Закона Общественная палата наделяется определенными полномочиями. Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации выполнение новых задач, связанных с осуществлением общественного контроля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта Российской Федерации указов Президента Российской Федерации по вопросам помилования, так и за условиями содержания осужденных. Однако практическая реализация этих задач значительно затруднена в связи с отсутствием упомянутых комиссий в законодательно закрепленном перечне контрольных органов. Органы общественного контроля в большинстве своем не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности персонала пенитенциарной системы контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности персоналом исправительных учреждений не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц. Основным направлением контрольной деятельности общественных структур в пенитенциарной сфере является наблюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных. Для этого используются разнообразные формы: обследование, экспертизы, сбор документов и иной информации, переписка с осужденными, публикации в средствах массовой информации и т.п. Таким образом, можно констатировать, что в условиях административных преобразований и перехода к гражданскому обществу законодательство Российской Федерации предусматривает различные виды, методы и формы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Однако практика контроля, во многом отражающаяся в уровне обеспечения прав и свобод осужденных к лишению свободы, не может быть признана совершенной. Это напрямую зависит от стремления контролирующих органов осуществить свои контрольные полномочия, от степени информированности осужденных и других граждан об этом механизме защиты прав и свобод, от общей заинтересованности государства и общества в эффективности контроля. С.М. Зубарев, профессор Московского нового юридического института, кандидат юридических наук, доцент "Гражданин и право", N 2 февраль 2006 г.

---

*(1) Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109. *(2) См.: Права человека. Сборник международных договоров ООН. Нью-Йорк, 1989. *(3) См.: Сборник документов Совета Европы в области защиты пав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. *(4) См.: Защита прав человека в местах лишения свободы. Сб. документов. М., 2003. *(5) См.: Сборник документов Совета Европы... *(6) См.: Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). *(7) См.: Постановление Верховного Совета СССР от 5 июля 1991 г. N 2304-1 "О присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах". *(8) См.: Постановление Верховного Совета СССР от 5 июля 1991 г. N 2305-1 "О признании компетенции Комитета по правам человека в соответствии со статьей 41 Международного пакта о гражданских и политических правах". *(9) См.: Постановление Верховного Совета СССР от 5 июля 1991 г. N 2307-1 "О снятии оговорки в отношении статьи 20 и о признании компетенции Комитета против пыток в соответствии со статьями 21 и 22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания". *(10) См.: Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. *(11) См.: Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 г. N 205 "О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на мирное время"; Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 г. N 727 "О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду"; Постановление Правительства РФ от 06.02.2004 г. N 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью" и др. *(12) См.: Указ Президента РФ от 13.10.2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108. *(13) См.: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305. *(14) См.: Положение об отделе по соблюдению прав человека в СИЗО и тюрьмах Управления следственных изоляторов и тюрем Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ (Утв. начальником ГУИН Минюста России 25 октября 2001 г.) // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. N 5. С. 85-89. *(15) См., например: Закон Ставропольского края от 8.05.2002 г. N 15-кз "Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае". *(16) См.: Проект Федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности". *(17) См.: СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 127.